【文字解读】《黄山市重大行政决策合法性审查程序规定》

一、修订背景

《黄山市人民政府重大事项合法性审查程序规定》（黄政〔2016〕44号）自2016年施行以来，对规范市政府重大行政决策合法性审查程序，健全重大行政决策合法性审查机制，进一步提高重大行政决策的质量和效率发挥了积极作用，但在实践中仍存在不少薄弱环节，如重大行政决策合法性审查范围不明晰、合法性审查程序执行不到位等。2019-2020年，国务院《重大行政决策程序暂行条例》和《安徽省重大行政决策程序规定》相继颁布并施行，对重大行政决策事项范围、重大行政决策合法性审查程序等方面作出了新的具体规定。同时，机构改革后，《黄山市人民政府重大事项合法性审查程序规定》（黄政〔2016〕44号）部分内容也需要调整完善。因此，为深入贯彻落实上级部署要求，进一步完善我市重大行政决策合法性审查工作体制机制，提高政府重大行政决策的质量和效率，修订《黄山市人民政府重大事项合法性审查程序规定》（黄政〔2016〕44号）十分必要。

二、修订依据

1、《重大行政决策程序暂行条例》；

2、《安徽省重大行政决策程序规定》；

3、《安徽省人民政府办公厅关于进一步规范省政府重大事项合法性审查办理工作的通知》（皖政办秘〔2017〕205号）；

4、安徽省推进依法行政工作领导小组办公室《关于进一步加强合法性审查工作的意见》（皖府法领办〔2021〕7号）；

5、《黄山市行政机关规范性文件制定程序规定（修订）》（黄政办〔2020〕11号）。

三、修订过程

形成修订草案后，修订责任单位通过市司法局网站向社会公开征求意见。与此同时，还书面征求各区县人民政府、市直各部门意见，对征集到的意见建议汇总梳理、认真研究、反复修改后形成送审稿。8月19日通过合法性审查；9月3日经市政府第五十七次常务会议审议通过； 9月9日以市政府办公室文件印发，并自公布之日起施行，原《黄山市人民政府重大事项合法性审查程序规定》（黄政〔2016〕44号）同时废止。

四、主要内容

《规定》共有十九项条款，主要涉及以下四个部分的内容：

（一）第一部分

第一条、第二条为《规定》的第一部分，主要对《规定》制定的目的、依据、适用范围以及对各单位的要求予以明确。

1、第一条是明确制定《规定》的目的和依据。

2、第二条是明确《规定》的适用范围和审查部门，明确市、区县人民政府的重大行政决策合法性审查工作程序适用本规定，市、区县司法行政部门为同级人民政府重大行政决策的合法性审查部门。

（二）第二部分

第三条、第四条为《规定》的第二部分，主要是明确重大行政决策事项范围和排除事项。

1、第三条明确了重大行政决策包括的事项，共六个方面。

2、第四条明确排除事项，主要列举了不进行合法性审查的负面清单。

（三）第三部分

第五条至第十四条为《规定》的第三部分，这部分是《规定》的重点，主要是明确重大行政决策合法性审查程序。

1、第五条明确了重大行政决策事项合法性审查批办程序，并强调不得以征求意见、会签等方式代替合法性审查。

2、第六条明确了进行合法性审查决策承办单位需提交哪些材料。同时，明确承办单位未在规定时限内提供相应送审材料，司法行政部门可将送审决策事项退回决策事项承办单位，并抄送同级人民政府办公室。

3、第七条、第八条、第九条分别对合法性审查内容、审查方式和审查时限作了具体规定。

4、第十条是对审查意见内容进行阐述。符合法定权限、内容合法、程序合法的，出具决策事项草案合法的审查意见；超越法定权限或者违反法律、法规、规章、政策的，出具决策事项草案不合法的审查意见；部分内容与法律、法规、规章、政策不一致的，出具对决策事项草案部分修改的审查意见；应当履行而未履行公众参与、专家论证、风险评估等程序，或者履行程序严重不符合规定的，出具补充履行相关程序的审查意见。

5、第十一条明确了审查意见出具的程序。

6、第十二条明确了提前介入不得代替合法性审查。

7、第十三条是对审查意见的效力进行了阐述。合法性审查意见为合法或已明示法律风险的，由决策事项承办单位提请决策机关审议；决策事项草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提请决策机关审议；合法性审查意见为部分修改或者补充履行相关程序的，决策承办单位应当根据合法性审查意见，对决策草案进行修改或者补充履行相关程序，并在提请审议时就合法性审查情况作出说明，同时向审查部门进行反馈。

8、第十四条、十五条、十六条、十七条依次明确了重大行政决策合法性审查工作的保密规定、机制完善、责任追究、免除或减轻相关责任情形。

（四）第四部分

第十八条至第十九条为《规定》的第四部分，主要是对《规定》的参照执行和施行日期予以明确。

五、修订内容的说明

一是明确《规定》适用范围、审查部门及决策事项范围（第2条、第3条）。本次修订将原《黄山市人民政府重大事项合法性审查程序规定》更名为《黄山市重大行政决策合法性审查程序规定》，将适用范围由市政府扩大到市、区县两级人民政府。并根据机构改革职能划分，明确市、区县司法行政部门负责同级人民政府重大行政决策合法性审查工作。同时，决策事项范围在国务院《重大行政决策程序暂行条例》和《安徽省重大行政决策程序规定》规定的五项基础上，新增第（六）项“决策机关认为应当进行合法性审查的其他重大决策事项。”

二是明确提出合法性审查排除事项范围（第4条）。安徽省推进依法行政工作领导小组办公室《关于进一步加强合法性审查工作的意见》（皖府法领办〔2021〕7号）明确提出“可以采取负面清单方式，明确不纳入合法性审查范围的事项类型。”我局根据《安徽省人民政府办公厅关于进一步规范省政府重大事项合法性审查办理工作的通知》（皖政办秘〔2017〕205号）有关规定，新增不进行合法性审查事项范围条款，即排除事项：对于向上级机关报送的各类工作报告，向不相隶属机关商洽工作、询问和答复问题的函件，提请市、区县人民政府会议审议的有关工作开展情况及工作安排事项，议事协调机构成立、撤销及人员调整事项，目标管理责任书、重点工作任务分解、工作要点、考核结果、人事任免等行政机关内部管理事项，不进行合法性审查，进一步明确重大行政决策合法性审查负面清单，提升政府决策效率。

三是明确提出决策事项退回制度（第6条）。针对目前审查工作中存在的通知决策事项承办单位报送有关送审材料，但由于种种原因，承办单位有时迟迟未报送材料，从而导致决策事项久而未审的问题，在《规定》第六条中根据《安徽省重大行政决策程序规定》第32条“提供的材料不符合要求的，司法行政部门可以退回”之规定，新增“决策事项承办单位自收到要求补充送审材料通知之日起30日内未按要求补充和完善材料的，司法行政部门可将送审决策事项退回决策事项承办单位，同时抄送同级人民政府办公室”条款，进一步明确退回制度适用标准。

四是进一步明确合法性审查意见内容（第10条）。进一步明确司法行政部门根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改、应当补充履行相关程序的书面审查意见。根据《安徽省重大行政决策程序规定》第32条“对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险，提交决策机关讨论”之规定，对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，司法行政部门可以明示法律风险。决策承办单位应当根据合法性审查意见，对决策草案进行修改或者补充履行相关程序，并在提请审议时就合法性审查情况作出说明，同时向审查部门进行反馈。决策承办单位因特殊原因未完全采纳合法性审查意见的，应当在提请审议时说明理由和依据。

五是明确免除或减轻相关责任情形（第17条）。根据《安徽省重大行政决策程序规定》第52条“按照本规定进行决策的探索性改革事项，未能实现预期目标，但有关单位和个人依照规定程序决策、执行，且尽职尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除或者减轻相关责任”之规定，《规定》新增免除或减轻相关责任条款：“按照本规定进行决策的探索性改革事项，未能实现预期目标，但有关单位和个人依照规定程序决策、执行，且尽职尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除或者减轻相关责任。”