【案情简介】

黄山市住房和城乡建设局在2023年2月市质监站一季度质量安全综合检查中发现，黄山某某建设工程有限公司、安徽某某工程管理有限公司在屯溪区某农贸市场中，存在施工单位在施工时未对建筑材料进行检验，监理单位对施工单位有违反法律、法规的行为未予以制止的问题。遂于2023年4月19日向我局移交了该案件违法违规线索，该案指派执法人员吕云鹏、方徽进行调查，于2023年4月28日对案涉施工单位立案查处，经询问当事人授权委托人并调取相关书证。查明，黄山某某建设工程有限公司在施工过程中未对建筑材料进行检验，经重大案件集体讨论后，对当事人进行了行政处罚。根据法律法规规定，后又对施工单位直接负责的主管人员和监理单位以及监理单位直接负责的主管人员进行了行政处罚，并将查处情况报送黄山市住房和城乡建设局。作为城管执法部门，通过与上级主管部门建立的协商、联动、闭环机制，形成行政监管和行政处罚合力。

【调查与处理】

黄山某某建设工程有限公司的行为违反了《建设工程质量管理条例》第二十九条的规定，已涉嫌构成“未对建筑材料进行检验”的违法违规行为。安徽某某工程管理有限公司的行为违反了《安徽省建设工程质量管理办法》第三十五条第二款的规定，已涉嫌构成“对施工单位有违反法律、法规的行为未予以制止”的违法违规行为。根据《建设工程质量管理条例》第七十三条的规定，以及《安徽省建设工程质量管理办法》第五十七条的规定，2023年 7月3日、2023年 8月1日相继对黄山某某建设工程有限公司某农贸市场直接负责的主管人员江某善、安徽某某工程管理有限公司某农贸市场直接负责的主管人员方某进行立案调查。2023年5月26日，屯溪区城管执法局向黄山某某建设工程有限公司依法送达了《行政处罚事先告知书》<屯（建管）城罚告字〔2023〕第6号>和《行政处罚听证告知书》<屯（建管）城罚听告字〔2023〕第6号>。2023年7月18日，向安徽某某工程管理有限公司依法送达了《行政处罚事先告知书》<屯（建管）城罚告字〔2023〕第8号>。 2023年7月18日，向黄山某某建设工程有限公司某农贸市场项目直接负责的主管人员江某善依法送达了《行政处罚事先告知书》<屯（建管）城罚告字〔2023〕第9号>和《行政处罚听证告知书》<屯（建管）城罚听告字〔2023〕第9号>。2023年8月8日，向安徽某某工程管理有限公司某农贸市场直接负责的主管人员方某依法送达了《行政处罚事先告知书》<屯（建管）城罚告字〔2023〕第11号>。告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及内容，并告知当事人依法享有的权利。黄山某某建设工程有限公司当事人在法定期限内向本局提出听证申请，本局于2023年6月26日公开举行了听证会。

根据听证意见，经集体讨论后认为，本案事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，对当事人在听证会上提出的申辩理由，不予采纳。

江某善、方某未在规定期限内未提出陈述、申辩和要求举行听证。2023年7月3日、2023年7月26日、2023年8月1日、2023年8月21日屯溪区城管执法局对黄山某某建设工程有限公司、黄山某某建设工程有限公司某农贸市场项目直接负责的主管人员江某善、安徽某某工程管理有限公司、安徽某某工程管理有限公司某农贸市场项目直接负责的主管人员方某分别做出作出了罚款10万元、5000元、5000元、250元的行政处罚决定。屯溪区城管执法局对该四案予以结案。

【法律分析】

本案中，由黄山某某建设工程有限公司施工建设的位于屯溪区某农贸市场项目，存在在施工时未对建筑材料（1.5厚聚氨酯防水涂料与4厚改性沥青防水卷材）进行检验的问题，已构成“施工单位未对建筑材料进行检验”的违法违规行为。违反了《建设工程质量管理条例》第二十九条的规定，根据《建设工程质量管理条例》第六十五条的规定，对照《安徽省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权基准》第229条（标准定额与勘察设计管理类）从轻情形的规定，鉴于当事人积极配合调查，初次违法，主动消除违法行为危害后果，建议予以从轻处罚，屯溪区城管执法局对黄山某某建设工程有限公司作罚款人民币10万元的行政处罚决定。

江某善作为黄山某某建设工程有限公司某农贸市场项目直接负责的主管人员，违反了《建设工程质量管理条例》第七十三条的规定，对照《安徽省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权基准》第229条（标准定额与勘察设计管理类）从轻情形的规定，屯溪区城管执法局对江某善按单位罚款数额百分之五予以处罚，即100000×5%=5000元。

由安徽某某工程管理有限公司监理的位于屯溪区某农贸市场项目，存在对施工单位有违反法律、法规的行为（即对1.5厚聚氨酯防水涂料与4厚改性沥青防水卷材未检验便用于施工）未予以制止的问题，已构成“监理单位对施工单位有违反法律、法规的行为未予以制止”的违法违规行为，违反了《安徽省建设工程质量管理办法》第三十五条第二款的规定，根据《安徽省建设工程质量管理办法》第五十五条的规定，对照《安徽省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权基准》第121条（工程质量安全监管类）从轻情形的规定，鉴于当事人积极配合调查，危害后果轻微，主动消除违法行为危害后果，屯溪区城管执法局决定对安徽某某工程管理有限公司作罚款人民币5000元的行政处罚决定。

方某作为安徽某某工程管理有限公司某农贸市场项目直接负责的主管人员，违反了《安徽省建设工程质量管理办法》第五十七条的规定，对照《安徽省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权基准》第121条（工程质量安全监管类）从轻情形的规定，鉴于方某积极配合调查，初次违法，危害后果轻微，主动消除违法行为危害后果，屯溪区城管执法局决定对方某按单位罚款数额百分之五予以处罚，即5000×5%=250元。

在听证会上当事人提出如下申辩理由：1、2023年2月6日当事人向歙县雨虹防水材料店采购的1.5厚聚氨酯防水涂料与4厚改性沥青防水卷材送至工地。2023年2月7日市住建局在综合检查中发现施工现场1.5厚聚氨酯防水涂料与4厚改性沥青防水卷材未进行检测便用于施工，而监理通知单是2023年2月3日下发的，说明监理通知单的内容并不是针对这批防水材料。2、当事人按照要求积极完成整改，没有造成危害后果，属于轻微违法行为，且当事人是初次违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正，可以不予行政处罚”之规定，申请不予行政处罚。

针对当事人提出的申辩理由，我们认为：1、监理单位在2023年2月3日下发的监理通知单中表述的内容为施工现场所有材料是要经过检测才可进行使用，是于市住建局质监站检查之前下发的，表明在该防水材料用于施工之前监理单位就已向当事人发出警示，而当事人在监理通知单下发之后依然将未进行检测的防水材料用于施工。2、依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”的规定，而当事人的违法行为不能依据该条例进行免罚。一是关于轻微处罚行为的判定，现根据《安徽省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权基准（2022年版）》第229条（标准定额与勘察设计管理类）罚款额度是10万到20万，其中从轻情形的规定。此基准中从轻情形罚款金额是对当事人处罚款人民币10万元，属较大金额罚款。而一般的轻微违法，对当事人的处罚金额都较小，从这一层面上看当事人的违法行为并不算轻微违法。当事人的违法行为违反了《建设工程质量管理条例》第六十五条的规定，这项条款的制定是针对建设工程的质量问题，当事人未对建筑材料进行检验，在实施违法行为时并未清楚建筑材料是否合格，存在着造成危害后果的隐患，一旦材料不符合施工标准，便会出现质量安全问题。所以该违法行为不属于轻微违法行为。二是当事人所说的发生违法行为后，当事人已经积极整改，且没有危害后果。而我们在调查过程中收集到的证据显示，徽山邻里农贸市场监理方于2023年2月3日向当事人发放了监理通知单，要求所有建筑材料必须进过检验并且送检结果合格再能对该材料进行布置施工，2023年2月7日黄山市质监站在徽山邻里农贸市场中又发现当事人所施工的建筑材料还是未检验，当场下发了整改通知单。这说明当事人在发现自己建筑材料未检验便开始用于施工的事实后未行进行整改，而是在执法人员发现违法行为后才予以整改，当事人的违法行为存在主观故意，不属于主动的及时纠正。三是根据《安徽省住房和城乡建设轻微违法行为免于行政处罚清单（2021年）》中的六大类，37条条款，当事人的违法行为不属于该处罚清单内，不能予以当事人行政免罚。综上所述当事人的违法行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定。

屯溪区城管执法局执法人员在本案中，综合考量当事人违反《建设工程质量管理条例》、《安徽省建设工程质量管理办法》的具体情形及造成的危害后果，严格对照《安徽省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权基准》，且经法制部门审核并报领导批准后对当事人做出行政处罚。

【典型意义】

随着城市建设的提速，各项工程项目建设如火如荼地进行，对存在在施工时未对建筑材料进行检验的违法行为应及时查处。同时工程建设各方责任主体及从业人员应引以为戒，认识到对该行为不制止的违法性、危害性，自觉遵守相关法律法规，共同维护建筑工程施工的质量安全市场秩序，健康发展。此案违法行为涉及建设工程质量安全，关系到人民群众生命和财产安全，是工程建设的重中之重，而工程建筑材料是建筑工程质量的基础和保证，使用未经检验的建筑材料，可能造成质量安全隐患，降低建设工程的使用功能，甚至降低结构承载力，影响结构安全，对人民群众生命财产安全构成威胁，属于相对严重的违法行为，应予以严厉打击。

而作为行政执法部门，我们严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》确定的基本原则, 如行政处罚的法定原则, 听取当事人的陈述、申辨、听证的原则, 如此案中，我们接受当事人听证申请，并积极听取当事人申辩意见，这些规定进一步使公民、法人或者其他组织更清楚地了解如何以法律手段保护自己的合法权益, 也使行政机关工作人员更强化“公仆意识”, 更自觉地学会依法行政, 更自觉地接受群众监督, 推动我国的行政管理民主化、法治化, 从而促进法治政府的建设与发展。